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农村房屋买卖合同效力及处理问题探析

作者: 时间:2018-07-06 来源: 阅读数:5


   随着市场经济深入发展及城镇化步伐的加快,农村产业结构和生产模式发生变化,农村人口大规模流向城市,农村房屋买卖现象大量出现,而且买卖主体的范围不再局限于同一集体经济组织之内,跨村、乡镇的买卖,甚至城市居民购买农村房屋行为也屡见不鲜。同时随着城市向农村扩张、土地升值、房屋拆迁等因素,农村房屋买卖合同纠纷案件不断增多。由于目前我国针对农村房屋买卖的法律法规尚不完善,甚至有的法条之间还存在矛盾和冲突,导致司法实践中该类合同效力认定不一,纠纷处理陷入两难,法官在依据诚实信用原则保护合同交易安全和维护农村物权静态安全之间举棋不定。司法实务界和学术理论界对此争议较大,《物权法》亦未作出明确结论。
  农村房屋买卖合同纠纷,实质上是对房屋所涉土地利益的争夺。法院内部对如何评价农村房屋买卖合同效力、房屋判归何方也存在分歧:若判决合同有效,买受方可能也无法凭生效判决向当地主管部门申领宅基地使用权证,财产权利实现存在客观障碍;若判决合同无效,双方返还(这也是目前通常的处理方法)的后果,可能招致大批售房者效仿要求收回房屋,使已居住的买受方可能无家可归,导致矛盾激化。此类纠纷应当如何解决,笔者结合司法实践,拟就有关问题作一探讨,以期在现有法律框架下公正合理解决纠纷。

               一、当前农村房屋买卖基本情况及特点
   

  (一)基本情况。农村房屋买卖标的物为农村居民私有房屋,包括农村居民住房、杂物房、饲养牲畜用房等。而处于房屋之下的宅基地,一般包括农民生活居住用地、四旁绿化用地以及其它生活服务设施用地。在农村多数地方,宅基地是统指一家一户居住生活的庭院用地。农村房屋交易的卖方,一般为农村集体经济组织村民,而买方目前存在两种情况:一是集体经济组织内部成员,二是集体经济组织以外成员。集体经济组织内部成员又分三种:一是本身已有宅基地,且符合国家规定的宅基地标准;二是已有宅基地,但尚未达到国家规定的标准;三是已在集体组织落户,但尚没有被分到宅基地。作为买方的集体经济组织以外成员,则包括外村村民和城镇居民。
  (二)农村房屋买卖合同纠纷案件特点。1.从买卖双方身份来看,出卖人为农村村民,买受人主要为城市居民或外村村民,也有同村村民的情况;2.从诉讼双方和案由来看,主要为房屋出卖人诉买受人,要求确认合同无效并收回房屋;3.从交易发生的时间看,多发生在起诉前两年以上,有的甚至在10年以上;4.从合同履行来看,合同大都已履行,出卖人交付房屋,买受人给付房款并入住,但多未办理房屋或宅基地使用权变更登记;5.从诉因看,多源于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素,房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格,出卖人受利益驱动而起诉;、从标的物现状看,有的房屋已经过装修、翻建、改建等添附行为。这是目前法院处理此类案件的难点,涉及到对房屋增值部分的处理问题。
               

             二、目前涉及农村买卖合同的观点及律依据分析
    

   目前法院农村房屋买卖合同纠纷中,主要有三种观点,即:合同无效说、合同有效说、折中说。
   (一)合同无效说。合同无效说的主要观点是除买受双方均为同一农村集体经济组织成员外,农村房屋买卖合同一律无效,其法律依据为:

   1、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。 由于宅基地关系到农民的基本居住条件,所以只有具有农村户口的人才能在本集体所有土地范围内申请宅基地。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利,与特定的身份关系相联系,不允许自由转让。目前农村房屋买卖中买房人名义上是买房,实际上是买地,在房地一体的格局下,处分房屋的同时也处分了宅基地,损害了集体经济组织的权益,违反了法律法规的强制性规定。由于农村房屋的转让必然导致宅基地使用权的转移,依据当前我国的土地法律和政策,结合审判实践经验,对农村房屋买卖合同的效力应以认定无效为原则,以认定有效为例外。只有房屋买卖的双方均是同一集体经济组织成员的,方可以认定合同有效。2007年《北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》确立了此类合同的效力“以认定无效为原则,以认定有效为例外,如买卖双方都是同一集体经济组织的成员,经过了宅基地审批手续的,可以认定合同有效”的基本原则。 

   2、1999年4月国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》(中发(1997)11号文)第二条第二款规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。 2007 年12 月国务院又发出《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》,通知指出农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定:原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋,给出资者使用,并从中牟利或获取房屋产权,是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。
  合同无效说在北京市宋庄“画家村”案件的审判中得到充分体现。画家李玉兰和宋庄农民马海涛买房纠纷一案,经过二审,法院依据“农村居民不得出售宅基地给城市居民”的有关规定,判定房产买卖无效。买房画家李玉兰败诉失房,卖房农民马海涛则被判返还李玉兰总计9.3万元的卖房款与补偿款。而法院同时又以买房画家“信赖利益损失”为主要理由支持败诉方反诉。在另外两起类似案件中经过法庭调解,村民与两位艺术家最终达成以下协议:(1)双方签订的买卖协议无效;(2)被告方可以在房屋中继续居住直至房屋拆迁之日止;(3)如遇房屋拆迁,地上物补偿款、搬迁费用、区位补偿款归被告所有,土地补偿款归原告所有。
   合同无效观点其所产生的积极影响是有效地维护了政策施行的力度,其产生的消极影响有:首先是破坏交易安全。助长出售方受利益驱动而恶意毁约的无理行为,不利于经济秩序的健康发展;其次是有损司法和谐。发生纠纷时交易大多已经完成多年,买房者购房后已实际入住甚至已对原有房屋进行翻新或装修,极易导致矛盾激化。
  (二)合同有效说。合同有效说则认为对于农场房屋买卖法律并无强制性规定,应认定农村房屋买卖合同有效。其主要理由及法律依据为:

   1、我国宪法规定“公民在法律面前一律平等”,法律面前的平等是绝对的,不分城镇、农村居民,也不分农村集体经济组织内村民和农村集体经济组织外村民。无论是《民法通则》、《合同法》还是《物权法》对人的适用范围都是一样的,都是中华人民共和国公民,适用法律并不因买卖合同双方主体为城镇、农村居民存在差异性。《民法通则》、《合同法》关于买卖合同的主体并无具体规定,《物权法》中虽未对农村房屋买卖行为做出明确规范,但是第一百五十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记”。这一条认可了宅基地使用权是完全可以转让的,只不过转让后需要到相关机关办理相应登记手续。
   2、1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》第二项规定:“社员有买卖房屋的权利,房屋出卖后,宅基地的使用权即随之转移给房主,但宅基地的所有权仍归集体所有”。这一规定最早赋予了农民享有买卖房屋的权利,并且房屋买卖之后宅基地的使用权也自然随之转移给买方。这说明即使在更强调阶级划分更重于保护农民利益的年代里国家也没有限制农民处分其房屋及宅基地使用权的意向。
  3、最高人民法院[1992]民他字第8号批复认为:农村房屋买卖按约定交付房款以及管理房屋的买卖有效。该批复明确界定有效的情况是买房人交付购房款并且占有管理出卖房屋的合同是合法有效的,从而在司法实践中也认可了农村房屋买卖的合法性。
  4、我国继承法第三条规定公民死亡时遗留的房屋是遗产,第三十二条规定“无人继承又无人受遗赠的遗产,归国家所有;死者生前是集体所有制组织成员的,归所在集体所有制组织所有。”由此可见,继承法认可了农村房屋可以通过继承方式取得,继承人是否为同一集体所有制组织成员法律并无限制性规定。
  合同有效观点产生的积极影响是从尊重现状的角度出发维持了社会稳定,降低了矛盾激化的概率。其所产生的消极影响有:首先影响审执兼顾。自从2004 年11 月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》出台后,大部分地方国土管理部门停止了办理农村房屋土地使用权的过户手续, 这对法院作出农村房屋买卖有效的判决产生了很大影响,形成了判决无法履行的被动局面;其次,影响政策实施。对农村房屋出售给本集体经济组织以外的人,特别是城镇居民,国家明令禁止,如若司法为其行方便之道,使之明禁暗行,则会使政策的施行力度降低。再次,认定买卖合同有效不利于保护出卖人的利益,在许多案件中,出卖人多为进城务工农民,相对处于弱者的地位,其在城镇中居住的稳定性不高,一旦在城镇中不能居留,其要求返还私有房屋更关涉到生存权益。
     (三)折中说。为解决社会效果和法律效果的矛盾,在无效观点和有效观点夹缝中又滋生出一种折中的做法:1、对于发生在本乡镇范围内的农村经济组织成员之间的农村房屋买卖,该买卖合同认定为有效;2、对于将房屋出售给本乡镇以外的人员,如果取得有关组织和部门批准,可以认定合同有效;3、对于将房屋出售给本乡镇以外人员,未经有关组织和部门批准的,如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的,该合同应做无效处理;4、对于将房屋出售给本乡镇以外人员,未经有关组织和部门批准,如果合同实际履行完毕,且购房人已实际居住,使用该房屋的,对合同的效力暂不表态,承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住使用该房屋的权利。
     折中观点虽能较为妥善解决法律效果和社会效果的矛盾,但其法律逻辑上的不严密也是显而易见的:其一,合同是否履行并不能影响合同的效力,同时,以是否经有关部门批准作为认定合同效力的依据,缺乏法律依据,将造成同一情况不同处理的司法不公;其二,消极地回避合同效力问题在实践中缺乏可操作性。
               三、农村房屋买卖合同的效力认定及处理建议
     依据我国《民法通则》第七十一条、第七十五条的规定,房屋属于公民个人的财产,公民享有对个人财产占有、使用、收益和处分的权利,因此法律并无直接禁止农民出卖房屋,但由于受“房地不可分”的土地管理制度的限制,农村房屋买卖合同效力的认定才会陷入困境。因此,农村房屋是否可以自由处分,首先应当解决宅基地是否可以自由流转的问题。就宅基地的自由流转问题,我国法律包括《物权法》虽未明确禁止宅基地自由流转,但学者们对于宅基地自由流转的态度可以归纳为国家保障和合同自由两个方面。前者认为我国公有制为主体的所有制结构明确了农村土地归集体所有,宅基地使用权是基于农民身份获得的基本保障,不能自由流转。后者则认为合同法规定了平等民事主体间的合同自由原则,当事人有权要求法律保护其基于诚信签订合同的交易安全,因而宅基地使用权可以自由流转。
     笔者认为,宅基地使用权的客体是土地,是农民基本的生活保障,因此其具有保障功能,即保障农民生存利益的功能。主要体现在以下几个方面:(1)身份的特殊性。农村宅基地使用权是基于使用权人的特殊身份而取得的,只有集体经济组织内的成员才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地的使用权。(2)设立的限制性。农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。(3)取得的无偿性。农村宅基地使用权的取得是无偿的,是基于农民身份的一种福利,符合法定条件即可申请取得,而且不需要支付费用。(4)用途的有限性。宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利,原则上只能由宅基地使用权人建造住宅及附属设施供其居住和使用,不能将宅基地使用权出卖和转让。
     有人认为《物权法》规定,“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”的授权性条款,是立法者为宅基地的自由流转预留的立法空间,实际上这恰恰显示了立法者对宅基地自由流转的顾虑,至少在目前或者说是将来很长的一段时间内宅基地使用权的流转还是以“禁止说”为主流,坚守其保障功能为先的价值取向。宅基地最重要的职责就是确保农民的居住权益,所以农民完全没有必要借助宅基地去实现经济利益。
    我国农村宅基地使用权法律制度是以保障功能为基础建立起来的,因此按这一价值取向所建立起来的宅基地使用权的取得、行使制度决定了其不可自由流转,这决定了在认定农村房屋买卖合同的效力时必须以宅基地使用权的居住保障功能为基础。
    (一)农村居民间的房屋买卖合同应认定为有效。1、我国相关法律、行政法规中都没有禁止房屋在农民之间转让的规定,所以认定此类合同无效无法律依据;2、允许农民范围内的流转从本质上说并未违反宅基地使用权保障功能,同时也可以通过流转使闲置的宅基地得以充分利用,解决资源配置不合理的难题;3、允许农民范围内的流转没有违反“房地不可分”的原则,集体土地使用权从广义而言属于农民所有,仅在农民之间的转让并没有导致建筑物所有权和土地使用权的主体分离结果,因此应当为有效。如果说这样的流转违反了宅基地属于集体经济组织所有的身份性,那么通过继受取得的方式获取集体经济组织成员资格,即只要将户口迁入所购农房所在的集体经济组织内便可以清除宅基地使用权在集体经济组织之间流转的障碍。
    (二)农村居民转让给城镇居民的房屋买卖合同应认定为无效。    
     1、从宅基地的社会功能分析。农村房屋出售给城镇居民使宅基地的保障功能不能实现。在农村,国家通过土地改革将没收的房屋无偿分配给无房农民或者无偿提供宅基地供其建房的方式从而保障农民的居住权,因此如果允许宅基地使用权流向城镇居民,将破坏国家现存的保障体制。2、从法律视角分析。我国《物权法》第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”,而我国土地管理法及其管理条例等并未对宅基地上农村私有房屋的转让作出明确的禁止性规定,最早作出明确的禁止性规定的是国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:“农民的住宅不得向城市居民出售”。对于上述法律条文的理解,实践中有观点认为,宅基地使用权规定在物权法用益物权编内,故应属于民事基本制度,而《中华人民共和国立法法》第八条中规定“民事基本制度事项只能制定法律”。因此,上述所谓“国家有关规定”应解释为国家有关法律规定,现行的国家有关部门的规范性文件(国务院办公厅1999年颁布的《通知》)不能作为宅基地制度的法律渊源,因此在无法律相反规定的前提下,宅基地使用权可适用《物权法》第一百一十七条“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利”之规定,故能得出宅基地可以自由流转,包括可以转让给城镇居民的结论。
     笔者对上述意见不敢苟同:虽然根据我国《立法法》的规定,基本经济制度只能由法律作出规定,宅基地使用权作为用益物权属于基本经济制度,但基于我国的国情,宅基地使用权的转让除是基本经济制度以外还涉及审批、登记等程序,因此其不仅是一项基本经济制度,同时也涉及行政管理事宜,故仅以法律加以规制不符合我国国情,此外以文意解释的方法对第一百五十三条作理解,将“法律”和“国家有关规定”以并列的方式列明,也可推断该条中的国家有关规定不仅仅是指国家法律规定,也包括行政法规和国家行政规章,例如国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定:“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年12月24日,国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调:“加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。”上述规定均应属“国家有关规定”的范畴。
      综上,虽然此前有观点认为由于法律位阶较低,国务院办公厅颁布的该禁止性规定因属于部门规章而不可作为认定合同无效的依据,但自《物权法》实施以后,以该规定认定售予城镇居民的农村房屋买卖合同无效便可名正言顺了。不过因规章制度也无溯及力,故应将1999年国务院办公厅颁布禁止性规定的时间作为临界点,即1999年之前将农村房屋转让给城市居民的买卖合同为有效合同,1999年之后的则为无效合同。
    (三)合同无效后果的处理。虽然与城镇居民间的农村房屋买卖合同的效力因违反国家有关强制性规定而无效,但不等同于普通的无效合同,在无效后果的处理时,应当将维护交易安全作为考量的基础,不可因保障功能而一味地保护出售方的利益。
     首先,确定过错责任应体现诚信原则。作为市场主体,农民和城镇居民在交易秩序中的地位是平等的,农村房屋买卖是双方当事人真实意思表示,不能因为农民抵御风险的能力差就认为城镇居民的购房行为是欺诈,而且从纠纷现状看,也多是农村房屋出卖人因房屋价格上涨或动迁等原因诉诸法院要求确认合同无效。因此在确定过错责任时,我们应当以市场规则理念去判断谁具有过错。在法院审理的过程中,纠纷产生的根源,是出售方反悔还是购买方反悔,在衡量过错责任时也应当予以考虑,即反悔一方应分担多一点的过错责任,而不能简单地认为过错责任对半承担,这也符合诚实信用原则的要义。
     其次,赔偿损失与添附物的处理应维护合同自由。双方的房屋买卖无效,出售方有权要求返还房屋,但购买方可因买卖无效而主张出售方返还钱款,因此造成损失的,还可以要求赔偿,在确定损失时,应当考虑可信赖利益,将房屋现有价值与原购房款之间的差价作为信赖利益的损失。
    审判实践中,购房者大多会对所购房屋重新装修或翻新重建。 在交易中房屋的买卖是双方真实意思表示,购买方基于买卖获得房屋的处分权,故合同被确认无效后,所作之添附应视为经房屋所有权人同意,适用善意添附的规定,在房屋归属不动产所有人后,无效合同的另一方当事人可依不当得利要求不动产所有人赔偿损失。

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